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集體資產股權的形成、內涵及產權建設

2020-09-02  來源: 騰訊網   瀏覽量:
本文以產權理論為分析工具對集體資產股權進行了研究。研究表明, 集體資產股權經歷了一個集體收入分配“外部利潤”內部化的形成過程, 內涵本質上與成員權、土地權利緊密相關;它創新了集體產權制度, 發展了農村基層民主制度, 但還存在產權內容、屬性、治理機制、支撐條件等

本網訊:本文以產權理論為分析工具對集體資產股權進行了研究。研究表明, 集體資產股權經歷了一個集體收入分配“外部利潤”內部化的形成過程, 內涵本質上與成員權、土地權利緊密相關;它創新了集體產權制度, 發展了農村基層民主制度, 但還存在產權內容、屬性、治理機制、支撐條件等方面的不足, 要全方位培育集體資產股權成長為物權或準物權的所需條件。


一、引言


本文所稱的集體資產股權, 是指通過實施農村社區股份合作制改革, 在保持集體資產完整性、集體所有制和集體經營權不改變的前提下, 把尚未確權到戶仍由集體統一經營支配的土地、房屋及其他集體資產 ( 以下簡稱為集體經營資產) 清產核資后部分或全部折股量化給集體經濟組織成員, 賦予集體經濟組織成員對集體資產股份的相關權能。北京市在全市范圍內實施農村社區股份合作制改革, 截至2013 年底, 占總數97% 、累計3854 個集體經濟組織完成改革, 320 萬集體經濟組織成員擁有了集體資產股權, 其中111 萬人獲得股份分紅, 人均分紅2124 元, 占其財產性收入的45% 左右1。


農村社區股份合作制從20 世紀80 年代中期產生到現在將近三十年時間, 許多學者對此進行了研究??讻茉?( 1995) 認為社區股份合作制最初是村級農民集體在政府的默認下自發組織起來的, 易于形成某種封閉性的產權形式。傅晨 ( 2003) 以珠三角地區為例對農村社區股份合作制發展做了系統研究, 提出取消集體股、完善股權結構、組建社區產權流轉市場等對策。黃中廷 ( 2004) 以北京市為例研究了新型集體經濟組織的設立與經營問題, 提出要破除“天賦地權”思想觀念、固化股權、逐步推進股權流轉等主張。陳天寶 ( 2009) 在對廣東、北京、上海、江蘇和浙江五省份社區股份合作制比較研究基礎上, 提出改進股權建設的對策建議。上述研究集中于農村社區股份合作制這一改革形式, 在研究農村社區股份合作制時涉及到了集體資產股權的相關內容, 不足之處是未將集體資產股權當作一項獨立產權進行研究。本文以集體資產股權為研究對象, 以產權理論為分析工具, 以北京市改革為研究案例, 探討集體資產股權的形成、內涵、制度創新和缺陷等內容, 提出若干對策建議。


二、集體資產股權的形成和內涵


( 一) 集體資產股權的形成

  1. 集體資產股權形成的產權原因是集體經營資產的產權模糊性。集體經營資產的產權在農村社區之間是清晰的, 但在社區內部是模糊的, 集中表現為“人、財、權”無法確定: 構成農民集體的成員數量無法確定, 集體經營資產的價值無法確定, 每個集體成員具有的權利無法確定。模糊的產權制度導致混亂的利益格局, 客觀上要求創新集體產權制度, 這為集體資產股權的產生創造了制度變遷需求。



2. 集體資產股權形成的經濟誘因是產生了在原有集體產權制度下農民無法獲得的“外部利潤”。隨著非農產業發展、國家征地補償、惠農政策實施, 1978—2012 年, 北京市集體資產由11. 4億元增加到4524. 8 億元, 年均增長19. 2% ; 人均鄉村集體資產由294 元增加到142738 元, 年均增長20% 。集體資產和收益在增長的同時, 集體收入分配存在“三多三少”問題: 在分配制度上按福利形式分配多、按權利形式分配少, 在分配比例上干部占比多、群眾占比少, 在分配對象上考慮現成員的利益多、考慮原成員和非農戶的利益少。農民對集體收入分配中存在的“外部利潤”內部化的訴求是: 現成員要求規范分配秩序, 原成員和非農戶要求參與分配。集體資產股權首先是順應集體收入分配制度改革形勢而產生的。


3. 集體資產股權形成的制度供給是股份合作制的出現。關于股份合作制性質有四種觀點: 觀點一, 股份合作制是經典意義上的合作制, 或是合作社的一個亞種 ( 陳錫文, 1992) ; 觀點二, 股份合作制以股份制的原則為核心, 少量保留了合作制的某些因素, 是鄉鎮企業制度創新所形成的一種混合型、多樣化的企業制度; 觀點三, 股份合作制不可能成為一種規范的企業制度 ( 董輔礽, 1994) ; 觀點四, 股份合作制是股份制和合作制的融合, 其“非驢非馬”的特色具有廣泛的適應性和兼容性 ( 傅晨, 2003) 。筆者比較贊成觀點四, 認為股份合作制的優勢是“確權不分產”, 在保留集體資產完整性的基礎上, 向農民確立了集體資產股權。同時, 社區股份合作制是一種過渡性組織形式, 改革后的集體經濟組織將逐步發展為規范的合作制或股份制組織, 但是股份合作制確立集體資產股權的歷史功績應當充分肯定。


4. 集體資產股權形成的直接推力是農民、集體和基層政府的共同作用。集體資產股權形成過程本質是需求誘致型制度變遷。農民群眾是推動集體產權制度改革的“初級行動團體”。2006—2012 年北京市人大共受理涉及農村問題的信訪量為1800 多件次, 2010—2012 年北京市信訪辦受理群眾反映涉農信訪問題1. 9 萬件次, 這些信訪、上訪或多或少涉及到了集體資產的經營、管理、收益分配等問題。20 世紀90 年代初, 面對部分村干部侵蝕集體資產和收益的不良事件屢屢發生, 部分鄉村的農民對集體經濟組織的存在和發展集體經濟產生了懷疑, 發出了要求瓜分集體資產的呼聲。正是在這種情況下, 一些集體經濟組織和市區 ( 縣) 政府充當了制度變遷的“次級行動團體”, 實施了社區股份合作制改革, 向農民確立集體資產股權。尤其是北京市區 ( 縣) 政府, 充分利用下放的決策權捕獲潛在制度收益, 負責制定政策、供給制度、組織實施、協調利益關系等, 在改革中發揮了十分重要的作用, 也使集體資產股權的形成過程增添了不少政府供給主導型制度變遷色彩。


( 二) 集體資產股權的內涵

  1. 從產權主體角度分析, 集體資產股權是集體經濟組織成員權的具體實現形式。農村集體經濟組織成員權, 又稱社員權, 是指農村集體經濟組織的成員對集體經濟組織所享有的權利, 基本特點在于權利基于社員的資格產生, 可以表現為物化權利, 例如土地承包經營權, 也可以表現為股權等其他形式 ( 李磊, 2011) 。根據集體所有制的法理邏輯, 集體經營資產為集體所有, 因此集體資產股權的產權主體必須是、而且只能是具有集體經濟組織成員資格的人, 包括集體經濟組織的現成員、原成員、新加入成員。北京市制定了《關于積極推進農戶土地承包經營權確權和流轉的意見》 ( 京發[2004]17 號) 和《關于積極推進鄉村集體經濟產權制度改革的意見》 ( 京農發[2004]28 號) , 對集體經濟組織成員資格界定和勞齡統計作了原則性規定。只要是集體經濟組織成員就應當獲得集體資產股權; 獲得集體資產股權必須現在是或過去是集體經濟組織成員。在具備集體經濟組織成員身份資格的基礎上, 根據每個成員的年齡、勞齡、投資等因素確定個人股份份額。通過社區股份合作制改革賦予農民集體資產股權, 探索出了在集體經營資產上如何實現集體經濟組織成員權的有效途徑。


2. 從產權客體角度分析, 集體資產股權是土地權利的轉化、分解和發展。從北京市的情況來看, 集體資產股權的產權客體是實物形態尚未確權到戶仍由集體統一經營支配的198 萬畝耕地、1067萬畝生態公益林地、約130 萬畝集體經營性建設用地、4116. 6 億元集體賬內資產等。至2012 年底北京市土地承包經營權確權有三種方式, 其中, 確權確地264. 8 萬畝, 占57. 2% ; 確權確利148 萬畝, 占32% ; 確權確股50. 3 萬畝, 占10. 8% 。北京市生態公益林林權制度改革實行“均股不分山、均利不分林、確權入股、確權確利”, 確定股份份額平均分配落實給集體經濟組織成員。由此看來, 集體資產股權中的部分股權是由土地承包經營權、林權轉化而來的。根據北京市鄉村集體經濟產權制度改革課題組的調研, 北京市集體收入的76% 是出租經營性建設用地及物業的收入, 集體資產股權中的部分股權相當于經營性建設用地及物業的收益權。目前土地價值無法合理評估, 因此一般地沒有量化為股份, 但是土地出租收益及征地款可分配部分是按照股份分配的。隨著改革深化, 集體資產股權將會體現更多的土地相關權益, 正是考慮到集體資產股權與土地權利緊密相關, 因此要十分慎重對待集體資產股權流轉, 避免農民因失去集體資產股權從而失去土地權利。


3. 從產權本質角度分析, 集體資產股權是集體經營資產使用權的直接體現。根據《新帕爾格雷夫經濟學大辭典》, 產權是一種通過社會強制而實現的對經濟物品的多種用途進行選擇的權利, 產權不是單項權利, 而是由所有權、使用權、支配權、收益權等一組權利組成的“產權束”。產權具有排他性、可分解性、可轉讓性等屬性, 上述“產權束”只是產權最初步的分解, 其中每一項權利還可以做不同的分解。從理論邏輯上講, 通過確權改革、集體經營資產的所有權和使用權實現分離, 集體經營資產的使用權本來應當賦予農民, 但在保持集體資產完整性的前提下無法讓農民占有集體經營資產的實物形態, 于是通過賦予農民集體資產股權的方式, 從而體現應當賦予農民的集體經營資產使用權。因此, 集體資產股權不是集體經營資產的使用權本身, 而是集體經營資產使用權的直接體現; 集體經營資產的使用權應當屬于農民, 但被農民讓渡給了集體經濟組織, 轉化成為集體經濟組織擁有的集體資產經營權。根據我國《物權法》規定, 物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利, 包括所有權、用益物權和擔保物權。土地承包經營權和宅基地使用權已經被納入我國《物權法》規范范圍, 對于農民來說, 集體資產股權與土地承包經營權、宅基地使用權同等重要, 因此應當將集體資產股權也納入《物權法》范圍并且按照物權的要求加以產權完善和權利保障。


三、集體資產股權的制度創新和缺陷


( 一) 集體資產股權的制度創新

  1. 完善集體產權制度。馬克思在《資本論》第一卷《資本主義積累的歷史趨勢》中指出: “資本主義的私有制, 是對個人的、以自己勞動為基礎的私有制的第一個否定。但資本主義生產由于自然過程的必然性, 造成了對自身的否定。這是否定的否定。這種否定不是重新建立私有制, 而是在資本主義時代成就的基礎上, 也就是說, 在協作和對土地及靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上, 重新建立個人所有制?!?。改革開放以來, 農村集體產權制度變革正是沿著重建農民個體產權、引導農民個體產權合作發展的軌跡進行的。社區股份合作制創新了集體經營資產的產權制度, 從純粹公權中創造出集體資產股權但沒有瓦解集體經濟, 在集體經營資產上初步合理配置了國家、集體和個人產權, 使得集體產權制度由共同共有轉變為按份共有。改革后集體經營資產的產權束結構為: 集體資產所有權歸集體、集體資產股權歸農民、集體資產經營權歸集體、集體資產收益權由集體和農民共享、集體資產監管權歸國家。


2. 重塑集體經濟組織。集體資產股權的形成是一個以集體組織和成員為當事人的市場化契約訂立過程, 在農民的集體資產股權產生的同時, 集體所有權、集體資產經營權、部分收益權等歸屬集體組織的權能也得到了法理化和強化, 集體經濟組織取消或名存實亡的地方重建了集體經濟組織, 已經存在的集體經濟組織法理基礎更強大。為了深化北京市鄉村集體經濟產權制度改革, 2013 年北京市相關部門組成鄉村集體經濟產權制度改革課題組, 在中心城區城鄉結合部、平原、山區三大區域各選擇30 個完成了社區股份合作制改革的村, 實施了一項改革效果問卷調查。其中設置了一個問題“賦予農民股份權利對集體經濟組織有何影響”, 選擇加強了集體經濟組織職能的有71 個村, 占79% ; 選擇削弱了集體經濟組織職能的僅3 個村, 占3% ; 選擇對集體經濟組織無影響的有16 個村, 占18% , 這些村大多是集體積累缺少、集體經濟不發達的村。


3. 發展農村基層民主制度。集體成員不管男女老少, 都有了相應大小的集體資產股權, 可以利用集體資產股權具有的選舉權和被選舉權、重大事項決策權、經營管理權和監督權等參加集體事業的建設和管理。筆者在調研時了解到, 發展改革等部門在核準集體經濟組織申報的投資合作項目、政策支持項目時, 要專門審查集體經濟組織章程, 將集體經濟組織成員大會或代表大會的表決文件作為核準審批的前置條件, 這樣的規定在實施社區股份合作制改革以前是沒有的。在推進社區股份合作制改革過程中, 包含著參與者們極為復雜的協商、談判與決策過程, 以及制度需求者與制度供給者之間的利益均衡和互動過程。集體資產股權確權過程中制定改制方案、清產核資、集體成員界定、股份設置、成立或規范集體經濟組織等重要環節, 都廣泛發動農民參與, 改革中涉及的具體規定、歷史遺留問題處理都由農村社區內部協商解決, 讓農民和基層干部在解決自己內部事務中學習實踐了協商民主。


( 二) 集體資產股權的產權缺陷

  1. 集體資產股權的權利內容不完善。根據北京市統一制定的農村社區股份合作社或社區股份合作制企業章程來分析, 集體資產股權具備了一項獨立產權應當具有的三種基本權利框架, 即決策控制權、獨立處置權、收益權。決策控制權指股東或股東代表具有選舉權和被選舉權、經營管理權和監督權。獨立處置權表現為流轉權, 主要指在社區內部的轉讓權、繼承權、贈與權。收益權主要指獲得分紅、認購新增股本、優先購買轉讓股份、分配剩余財產等權利。但是, 實施社區股份合作制改革之初, 決策層考慮更多的是解決當時尖銳的集體收入分配矛盾, 對如何推進集體資產股權的產權建設考慮不夠, 導致集體資產股權的收益權建設比較充分, 而決策控制權、獨立處置權建設比較滯后。



2. 集體資產股權的產權屬性不完備。集中表現為封閉性和非流動性: 股權主體局限于社區成員、管理人員局限于社區干部、股權流動局限于社區內部; 體現身份資格的基本股、戶籍股是“天賦地權”不得流轉, 體現勞動貢獻、要素貢獻的勞齡股、現金股限于社區內部流轉。集體資產股權實際上還不能抵押、擔保, 缺乏退出補償機制, 阻礙著農民創業、正常流動遷徙和新型城鎮化。截至2011年底, 北京市共完成農轉非6. 7 萬人, 其中征地轉非45228 人, 當時尚有應轉未轉11 萬人 ( 郭光磊, 2013) 。農民不愿意轉為非農業戶口、農民子女出生不愿意登記為非農業戶口、進入城鎮就業居住的農民不愿意放棄農業戶口, 是因為農民擔心轉為非農業戶口后失去集體資產股權及其它附屬權利。集體資產股權封閉性和缺乏流動性意味著產權可分解性不足, 從母權中分解不出子權, 使得集體資產股權的市場化、資本化、產權增值無從談起, 影響建立城鄉發展一體化體制機制。


3. 集體資產股權的治理機制不健全。借鑒現代企業法人治理結構, 建立起股東代表大會、董事會 ( 或理事會) 、監事會“三會”制度, 試圖建立所有權、決策權、經營權、監督權“四權”制衡機制, 從而推動農村集體資產經營管理體制由高度集中向更加民主轉變。但是, 實際運行結果并不理想。在完成改革的3854 個集體經濟組織中, 94% 的集體經濟組織負責人由村支書或村委會主任兼任, 農村社區內部基層黨組織、自治組織、經濟組織的關系和職能還沒有完全理順?!叭龝臋唷睓C制運行尚不規范, 部分農村社區“內部人控制”困境仍然存在 ( 梁燕雯, 2008) 。

4. 集體資產股權賴以存在的以土地和自然資源為核心載體的財產權權能不完善。集體資產股權的價值大小, 根本上取決于以土地和自然資源為核心載體的財產權權能完備程度。目前, 以土地和自然資源為核心載體的財產權是不完善的。例如, 十八屆三中全會提出要建立城鄉統一的建設用地市場, 在符合規劃和用途管制前提下, 允許農村經營性集體建設用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權同價。集體經營性建設用地入市事實上早在十七屆三中全會就提出, 但一直沒有出臺具體操作辦法。碰到的障礙很多, 但最難界定、操作的是前面的限定范圍“在符合規劃和用途管制前提下”, 現在能夠做到的只有基本農田管制, 而村莊的管制一直沒有。我國雖然有城鄉規劃法, 但是農村規劃一直缺乏, 即使有的也編制審批層次不高、隨意性比較大。


5. 集體資產股權缺乏國家層面法律保障?!掇r民專業合作社法》適用于從事農業經營活動的農民專業合作經濟組織, 未將供銷合作社、信用合作社、社區股份合作社納入調整范圍。農業部頒布的《農民股份合作企業暫行規定》, 以及地方出臺的《北京市農村股份合作企業暫行條例》、《深圳經濟特區股份合作公司條例》等, 適應于企業型股份合作制, 而不適應于社區股份合作制。地方政府出臺的指導性意見不具備法律效應。農村社區集體經濟組織的法人地位不明確, 相應地集體資產股權缺乏法律保障。


四、推進集體資產股權建設的基本思路和對策建議

( 一) 推進集體資產股權建設的基本思路


隨著工業化、城鎮化、市場化的深入推進, 農村由封閉走向開放、城鄉由二元結構走向發展一體化、集體產權由以靜態的使用權為主走向以動態的流轉權為主。農村社區股份合作制改革實施范圍逐步擴大, 根據農業部統計, 截至2010 年底, 我國實施產權制度改革的村數1. 98 萬個, 占全國總村數的3. 2% , 其中北京、江蘇、廣東、浙江四省份完成改革的村數占到全國完成改革總村數的75. 4% ( 黃中廷, 2012) 。在此大背景下, 十八屆三中全會提出賦予農民更多財產權利, 保障農民集體經濟組織成員權利, 積極發展農民股份合作, 賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權。由此分析和展望, 集體資產股權被賦予了更加重要的地位和更多的派生權利, 有希望在將來被確立為一項物權或準物權。


根據產權理論, 產權是國家強制而實施的, 也是市場競爭機制的本質和產物。推進集體資產股權建設, 應從加強集體資產股權物質基礎的產權建設、完善集體資產股權的內容和屬性、健全集體資產股權的治理機制、推動國家層面立法等方面入手, 全方位培育集體資產股權成長為物權或準物權的條件, 平衡集體資產股權的封閉性和開放性、靜態屬性和動態屬性、勞動和資本的關系, 讓集體資產股權在合理流動中增值, 成為增加農民財產性收入的重要途徑。


( 二) 推進集體資產股權建設的對策建議

  1. 以增強獨立處置權為重點, 完善集體資產股權的內容和屬性。一是針對具體權利分類處理。探索以集體資產股權的收益權質押、擔保, 農民不能償還債務時用集體資產股權的未來收益代償。繼續保留體現要素貢獻的勞齡股、現金股可以繼承的做法, 逐步推進體現身份資格和土地權利的基本股、戶籍股的繼承權; 可以選擇完全城市化的地區開展集體資產股權固化的試點。十八屆三中全會沒有涉及集體資產股權的轉讓, 建議內部轉讓的范圍可以擴大到所有股份; 同時, 選擇若干具有實體經濟、實行公司化運行的集體經濟組織開展引進股權投資者試點, 優化集體經濟組織股權結構和提升集體經濟發展質量。研究集體資產股權的有償退出機制, 探索戶口、居住地與產權分離機制。二是針對具體地區分類處理。已經完全城市化地區, 在土地全部轉為國有、農民全部納入城鎮社保前提下, 上述權利可以考慮進一步放開。在一般城郊、山區等地區, 要特殊強調對集體資產股權尤其是轉讓權的保護和監管, 讓農民不要輕易失去集體資產股權。


2. 以增強決策控制權為重點, 健全集體資產股權的治理機制。一是完善內控機制。嚴格落實“三會”制度; 嚴禁任意擴大董事會、董事長職權;完善集體資產經營管理公示制度。設置“三會”召開率、凈資產增長率、股份收益率等指標, 加強經營績效考核。規范收益分配方式, 推動實物分配向按股分紅轉變; 規范集體股收益和公益金的使用。探索經營管理人才年薪制、獎金、股權等激勵機制。二是加強外部監管。加強農村合作經濟管理機構建設; 借鑒國有資產監管制度, 探索建立集體資產管理機構。依托信息化手段, 實施定期審計和動態跟蹤。強化集體經濟組織干部經濟責任審計。健全責任追究制度。


3. 加強集體資產股權賴以存在的以土地和自然資源為核心載體的產權建設。抓好確權、放活、發展三個關鍵環節。一是加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權、自然資源資產產權等農村財產的確權進程。二是圍繞逐步放活集體資產的使用權 ( 經營權) 加快完善配套政策措施, 例如, 研究制定農村集體經營性建設用地實行與國有土地同等入市、同權同價的具體實施辦法, 開展農村社區規劃編制, 制定集體經營性建設用地管理辦法, 建立城鄉統一的建設用地交易平臺和規則等。三是大力發展集體經濟, 在土地規劃、項目審批、基礎設施建設、人才培養等方面加以扶持。


4. 推動國家層面立法。一種方式是研究出臺《農村社區股份合作社法》, 針對城市化地區和農村地區的不同特點, 明確集體經濟組織的法律地位、成員身份界定、股權設置、內部治理結構及行為規范、集體資產經營和管理等內容。另一種方式是修改完善《農民專業合作社法》, 增加專門篇章規定農村社區股份合作社。從字面上看我國對合作社立法是分業立法, 但從實質內容上看是綜合立法, 社區股份合作社和農民專業合作社的基本內容是一致的, 因此可以通過修改完善已有的《專業合作社法》為集體資產股權提供法律保障。

(責任編輯:張旻)


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